《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》

砂石是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料。长期以来，砂石主要由区域市场就近供应，总体处于供求平衡状态，价格保持基本稳定。经过多年大规模开采，天然砂石资源逐渐减少，近年来国内主要江河来沙量大幅下降，加之一些地方对砂石基础性重要性认识不足，行业整治工作简单粗放，没有统筹好“堵后门”和“开前门”的关系，企业数量产量明显减少，造成区域性供需短期失衡，价格大幅上涨，低质砂石进入市场，增加基建投资和重大项目建设成本的同时，影响工程建设进度并带来质量安全隐患，亟需采取措施妥善解决。为稳定砂石市场供应、保持价格总体平稳、促进行业健康有序发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院决策部署，牢固树立和坚决践行新发展理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，切实落实地方政府主体责任，坚持先立后破，加快“开前门”和坚决“堵后门”并重，综合施策、多措并举，合理控制河湖砂开采，逐步提升机制砂石等替代砂源利用比例，优化产销布局，加快构建区域供需平衡、价格合理、绿色环保、优质高效的砂石产业体系，为基础设施投资建设和经济平稳运行提供有力支撑。

二、推动机制砂石产业高质量发展

（一）大力发展和推广应用机制砂石。加快落实《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号），统筹考虑各类砂石资源整体发展趋势，逐步过渡到依靠机制砂石满足建设需要为主，在规划布局、工艺装备、产品质量、污染防治、综合利用、安全生产等方面加强联动，加快推动机制砂石产业转型升级。（各省级人民政府，工业和信息化部、发展改革委、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、应急部、市场监管总局，中国国家铁路集团有限公司）强化上下游衔接，加快建立并逐步完善机制砂石产品及应用标准规范体系，不断提高优质和专用产品应用比例。（工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、市场监管总局，中国国家铁路集团有限公司）

（二）优化机制砂石开发布局。统筹资源禀赋、经济运输半径、区域供需平衡等因素，积极有序投放砂石采矿权，支持京津冀及周边、长三角等重点区域投放大型砂石采矿权。在引导中小砂石企业合规生产的同时，通过市场化办法实现砂石矿山资源集约化、规模化开采，建设绿色矿山。（各省级人民政府，自然资源部、发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部，中国国家铁路集团有限公司）加强资源富集地区和需求量大地区的衔接，沿主要运输通道布局一批千万吨级大型机制砂石生产基地，加强对重点地区的供应保障。引导联合重组，促进产业集聚，建设生产基地与加工集散中心，改进装卸料方式，减少倒装，有效改变“小、散、乱”局面。（各省级人民政府，工业和信息化部、发展改革委、自然资源部、交通运输部，中国国家铁路集团有限公司）

（三）加快形成机制砂石优质产能。加强土地、矿山、物流等要素保障，加快项目手续办理。引导各类资金支持骨干项目建设，推动大型在建、拟建机制砂石项目尽快投产达产，增加优质砂石供给能力。（各省级人民政府，工业和信息化部、发展改革委、自然资源部、生态环境部、交通运输部，中国国家铁路集团有限公司）对符合条件的已设砂石采矿权，支持和引导地方依法予以延续登记，并推动尽快恢复正常生产。鼓励暂未达到相关要求的厂矿进行升级改造，完善必要设施设备，具备条件的尽快复工复产。（各省级人民政府，自然资源部、生态环境部、水利部、应急部）

（四）降低运输成本。推进砂石中长距离运输“公转铁、公转水”，减少公路运输量，增加铁路运输量，完善内河水运网络和港口集疏运体系建设，加强不同运输方式间的有效衔接。推进铁路专用线建设，对年运量150万吨以上的机制砂石企业，应按规定建设铁路专用线。（各省级人民政府，交通运输部，中国国家铁路集团有限公司）

三、加强河道采砂综合整治与利用

（五）加强非法采砂综合治理。加强砂石行业全环节、全流程监管，及早发现问题隐患，完善管理制度规范。对无证采砂、不按许可要求采砂等非法采砂行为，保持高压态势，强化行刑衔接，加大打击力度。严格管控长江中下游采砂活动，严防河道非法采砂反弹，维护长江采砂秩序，确保长江健康(4.790,-0.15,-3.04%)。（各省级人民政府，水利部、公安部、生态环境部、交通运输部）

（六）合理开发利用河道砂石资源。加强行业指导，加快河道采砂规划编制，在保障防洪、生态、通航安全的前提下，合理确定可采区、可采期、可采量，鼓励和支持河砂统一开采管理，推进集约化、规模化开采。尽快清理不合理的禁采区和禁采期，调整不切实际片面扩大设置的禁采区，纠正没有法律依据实施长期全年禁采的“一刀切”做法。（各省级人民政府，水利部、生态环境部、交通运输部）

（七）加大河道航道疏浚砂利用。及时总结推广河道航道疏浚砂综合利用试点经验，推进河砂开采与河道治理相结合，建立疏浚砂综合利用机制，促进疏浚砂利用。（各省级人民政府，水利部、交通运输部）

（八）探索推进三峡库区等淤积砂开采利用。强化生态保护约束，加强顶层设计，加快探索三峡库区等开展水库淤积砂综合利用试点，努力增加资源供应。（各省级人民政府，水利部、交通运输部）

四、逐步有序推进海砂开采利用

（九）合理开采海砂资源。全面实施海砂采矿权和海域使用权联合招标拍卖挂牌出让，优化出让环节和工作流程。建立完善海砂开采管理长效机制。（有关省级人民政府，自然资源部）

（十）严格规范海砂使用。严格执行海砂使用标准，确保海砂质量符合使用要求。严格控制海砂使用范围，严禁建设工程使用违反标准规范要求的海砂。（有关省级人民政府，住房城乡建设部、交通运输部、水利部、市场监管总局，中国国家铁路集团有限公司）

五、积极推进砂源替代利用

（十一）支持废石尾矿综合利用。在符合安全、生态环保要求的前提下，鼓励和支持综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，实现“变废为宝”。（各省级人民政府，工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、应急部）

（十二）鼓励利用固废资源制造再生砂石。鼓励利用建筑拆除垃圾等固废资源生产砂石替代材料，清理不合理的区域限制措施，增加再生砂石供给。（各省级人民政府，住房城乡建设部、发展改革委、工业和信息化部、生态环境部）

（十三）推动工程施工采挖砂石统筹利用。对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。（各省级人民政府，自然资源部、交通运输部、水利部）

（十四）积极推广钢结构装配式建筑。逐步提高钢结构装配式建筑在学校、医院、办公楼、写字楼等公共建筑中的应用比例，稳步推进钢结构装配式建筑在城镇住宅和农房建设中的推广应用。（住房城乡建设部、发展改革委、工业和信息化部）六、进一步压实地方责任

（十五）明确责任主体。各地要落实属地管理责任，建立工作协调机制，明确牵头责任单位，加强部门协作，统筹做好促生产、保供应、稳价格、强监管等工作，保障工程建设和民生需要。（各省级人民政府）

（十六）确保重点工程项目需要。市场供应紧张、价格涨幅较大的地区，要针对性制定应急保供方案，切实采取有效措施，加强货源和运输调度的统筹协调，确保重点工程项目建设不受影响。（各省级人民政府）

（十七）切实保障防汛等应急用砂石。针对防汛抢险等应急用砂石，根据需要建立应急开采机制，制定应急方案，在严格执行方案要求、实行专砂专用的前提下，由地方政府统筹启动应急开采和保障供应。（各省级人民政府）

（十八）营造良好环境。推进相关领域“放管服”改革，简化申请资料要件，优化工作流程，提高办事效率。（各省级人民政府）坚持一视同仁，积极吸引社会资本进入，允许和支持民营企业平等进入砂石矿山开采、河道采砂、海砂开采等行业，保护民营砂石生产企业合法权益。（各省级人民政府，工业和信息化部、自然资源部、水利部）

七、进一步加强市场监管

（十九）严厉查处违法违规行为。结合扫黑除恶专项斗争，依法严厉查处违法开采、非法盗采、违规生产、污染破坏环境、造假掺假等违法违规行为，以及建设工程违规使用海砂行为，严格追究相关单位与个人的责任。落实长江河道采运管理“四联单”

制度，依法查处“三无”采砂船及非法改装、伪装、隐藏采砂设备的船舶。（各省级人民政府，公安部、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、市场监管总局，中国海警局）

（二十）规范市场秩序。全面加强砂石质量抽查监管力度。（住房城乡建设部、市场监管总局按照各自职能共同负责）严厉打击互相串通、操纵市场价格、哄抬价格以及不正当竞争等违法违规行为，规范市场和价格秩序。（市场监管总局）

（二十一）加强进出口管理。从严管控砂石出口，合理引导市场主体扩大砂石进口规模。（商务部）

八、建立健全工作机制

（二十二）建立部门工作协调机制。加强部门联动，形成工作合力，建立砂石保供稳价工作协调机制，强化工作指导，定期会商研究相关问题。（发展改革委会同相关部门）

（二十三）加强监测预警和信息发布。加强砂石市场供应和价格监测预测预警，及时分析研判市场供求变化，每两个月调度一次全国砂石供求情况。及时发布砂石市场信息，积极引导市场主体及早做出反应，稳定市场预期。（发展改革委会同相关部门）各地区要进一步提高认识，切实落实主体责任，把做好砂石保供稳价、促进行业健康有序发展提上重要议事日程，抓紧建立工作机制，制定实施方案，狠抓工作落实。有关职能部门要强化政策协调，加强工作指导，积极推动产业高质量发展。当前，要在科学做好新冠肺炎疫情防控工作前提下，结合工程项目有序复工复产进度，切实保障砂石市场供应和价格基本稳定。

问：为什么要制定出台《指导意见》？

答：砂石是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料。建设用砂分天然砂和机制砂两大类。其中，天然砂包括河湖砂、陆地砂、海砂，机制砂是由机械破碎制成的砂石。长期以来，砂石主要由区域市场就近供应，供需总体平衡，价格基本稳定。经过多年大规模开采，天然砂石资源逐渐减少，近年来国内主要江河来沙量大幅下降，加之一些地方对砂石基础性重要性认识不足，行业整治工作简单粗放，没有统筹好“堵后门”和“开前门”的关系，机制砂石企业数量明显减少，造成区域性短期供不应求，价格大幅上涨，低质砂石进入市场，增加基建投资和重大项目建设成本的同时，影响工程建设进度并带来质量安全隐患，亟需采取综合措施，稳定砂石市场供应和价格，促进行业健康有序发展。

当前，各地区各有关部门正在按照党中央、国务院的决策部署，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作。随着疫情防控形势好转，工程项目正逐步有序复工复产，经国务院同意，制定出台《指导意见》，及时部署各地切实保障砂石市场供应和价格基本稳定，对促进基础设施投资建设和经济平稳运行，具有十分重大的现实意义。

问：为什么要大力发展和推广应用机制砂石？

答：我国砂石骨料消费呈逐年增长态势。过去以天然砂石为主，主要源于山川河流，随着天然砂石资源枯竭、生态保护要求提高和建设工程需求量持续增加，机制砂石逐渐替代天然砂石弥补市场需求，目前机制砂石已占建设用砂石的70%左右。

机制砂石主要指由原生矿产资源经机械破碎、筛分、整形等工艺加工制成的砂石颗粒，具有技术装备先进、规模大、生产周期短、产品成分单一、粒径可调、质量可控等特点。国内一批重点工程均将机制砂石作为主要原料。

近年来机制砂石生产快速转变为大规模集约化机械化自动化工厂，行业发展取得很大进步，但也面临供应能力弱、绿色发展水平低等问题。《指导意见》强调，要加快落实《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》，进一步加强对机制砂石行业的管理和引导，从规划布局、工艺装备、产品质量、污染防治、综合利用、安全生产等方面加强联动，加快推动机制砂石产业转型升级，更好满足建设用砂需要。

问：《指导意见》在加强机制砂石供需衔接、保障重点地区供应方面，提出了哪些具体措施？

答：当前砂石需求热点区域主要集中在泛长三角集群、长江中游集群、成渝集群、中原集群、珠三角集群、京津冀集群、关中集群七大板块，占到了中国砂石市场消费量的60%。

保障砂石供应的主体责任在地方人民政府。各地区要在做好本地区规划平衡的同时，加强与其他省份的联动。在优化机制砂石开发布局方面，要根据“十四五”投资建设需要，统筹考虑各地矿产资源、交通物流等因素，科学规划，合理布局，建立国内合理的机制砂石供应体系，既保障供给，又防止“一哄而上”造成重复建设、产能过剩。要合理增加采矿权投放，加强资金、土地、物流等要素保障，通过技术改造等支持一批企业做大做强，推进大型项目建设，尽快形成新的优质产能，提高供给水平。加强贵州、江西、广西等资源富集地区和需求量大地区的衔接，沿主要运输通道布局一批千万吨级大型机制砂石生产基地。

在加强运输保障方面，推进砂石中长距离运输“公转铁、公转水”，减少公路运输量，增加铁路运输量，完善水运网络和港口集疏运体系建设，加强不同运输方式间的有效衔接。推进铁路专用线建设，对年运量150万吨以上的机制砂石企业，应按规定建设铁路专用线，打通自建铁路和国家铁路联接最后一公里。

问：河道砂石是保障砂石供应的重要来源。为合理开发利用河道砂石资源，下一步将采取哪些措施？

答：根据河砂资源以及河湖管理保护的实际情况，《指导意见》提出要坚持疏堵结合，既堵后门又开前门，在打击非法采砂的同时，大力推动科学、合理、有序开发利用河砂资源，缓解砂石市场供需矛盾。

一是加快河道采砂规划编制。督促指导各流域机构和各地加快河道采砂规划编制，在保障防洪、生态、通航安全的前提下，合理确定可采区、可采期、可采量，为合理开发利用提供科学依据。结合编制采砂规划，督促指导各地尽快清理不合理的禁采区和禁采期，调整不切实际片面扩大设置的禁采区，纠正没有法律依据实施长期全年禁采的“一刀切”做法。

二是推行统一开采管理。为破解河砂开采中的“小、散、乱”和管理难的问题，及时总结推广部分地方探索实施河砂统一开采管理方面好的经验，鼓励和支持河砂统一开采管理，强化现场监管，维护开采秩序，推进集约化、规模化开采。

三是加大河道航道疏浚砂利用力度。总结长江河道航道疏浚砂综合利用试点经验，研究出台疏浚砂综合利用的指导意见，规范和引导疏浚砂利用工作。加快推进三峡库区淤积砂综合利用试点工作，增加砂石资源供给。推进河砂开采与河道治理相结合，实现河道治理与河砂开发利用双赢。

四是规范和优化许可管理。按照国务院“放管服”要求，优化河道采砂许可审批工作流程，提高办事效率。对经批准的河道清淤疏浚和河道整治项目，所采挖的砂石除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。

问：请介绍一下建筑工程使用海砂的情况，如何严格规范海砂使用？

答：据不完全统计，在房屋建筑和市政基础设施工程领域，净化海砂在总用砂量中占比约6%。近一段时间，由于地理和成本因素，净化海砂已成为部分沿海地区建筑用砂的重要来源。但海砂氯离子含量高，直接使用会给建筑工程的主体结构安全带来隐患，必须经过严格净化处理，确保氯离子含量满足标准规范的要求，才可以用于建筑工程。目前，国家和部分地方制定出台了有关海砂及混凝土氯离子含量的标准，要严格贯彻执行。

有关部门将按照《指导意见》及相关规定要求，加强对预拌混凝土企业的监管，督促预拌混凝土企业严格原材料进货检验、使用和出厂检测等制度，杜绝使用无合法来源证明、质量不合格的海砂，确保海砂及混凝土质量符合使用标准要求。同时，加大对施工现场的监督检查力度，督促施工、监理等单位加强预拌混凝土进场验收和检测，严禁使用氯离子含量不达标的混凝土，严禁海砂用于预应力混凝土、钢纤维混凝土以及有特殊要求的钢筋混凝土中，切实保障工程质量。

问：《指导意见》提出要积极推进砂源替代利用，具体包括哪些内容？

答：我国每年产生数十亿吨尾矿、废石，利用尾矿和废石生产砂石骨料，既可减少对一次资源消耗、弥补天然资源不足，又能实现固废资源化利用，减少堆存、填埋占地及由此带来的环境问题。

《指导意见》提出在符合安全、生态环保要求的前提下，鼓励和支持综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，实现“变废为宝”。同时鼓励利用建筑拆除垃圾等固废资源生产砂石替代材料，清理不合理的区域限制措施，增加再生砂石供给。对经批准设立的工程建设项目和整体修复区域内按照生态修复方案实施的修复项目，在工程施工范围及施工期间采挖的砂石，除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。

问：《指导意见》提出要加强非法采砂综合治理，请问有哪些具体部署安排？

答：近年来，建设用砂供需矛盾突出、价格快速上涨，一些地方河道非法采砂问题突出，危害十分严重。近两年，媒体也曝光了一些非法采砂案例，社会各界广泛关注。对此，《指导意见》提出要加强非法采砂综合治理，全面遏制河道非法采砂乱象。

一是压实主体责任。指导督促各地严格落实河道采砂管理责任制，对辖区内有采砂管理任务的河道，要逐河段公布采砂管理河长、行政主管部门、现场监管部门和行政执法部门4个责任人名单，压紧压实责任，接受社会监督。

二是突出重点。在全国范围内，指导督促各流域、各地结合实际，开展非法采砂专项整治，实行台账管理，发现一起、打击一起，切实维护采砂秩序，确保河道安全。其中，突出以长江、黄河等大江大河为重点，严格管控长江中下游采砂活动，狠抓黄河晋陕峡谷段非法采砂整治，切实保障大江大河河道采砂秩序总体可控。

三是建立长效机制。坚持清理整治与建章立制相结合，建立非法采砂问题“查、认、改、罚”快速查处机制，及时发现问题、准确认定问题、迅速清理整治并严肃执纪问责。同时，针对河道采砂管理突出问题和薄弱环节，完善责任制落实、规范化管理、加强部门合作、联合执法打击等制度，推动建立河道采砂管理长效机制。

问：促进砂石行业健康发展是否意味着要放松生态环境监管？下一步在推进砂石行业高质量发展方面会有哪些考虑？后续将采取哪些措施？

答：《指导意见》的一个重要导向是要加强砂石行业生态环境保护，坚决做到“开前门、堵后门”。砂石行业健康有序发展不是粗放无序发展，而是要统筹做好资源利用和生态环境保护，实现经济效益、环境效益和社会效益多赢。

一是推动砂石可采区域规划加快落地，统筹做好新建项目布局选址；对符合生态环保要求的砂石新建项目及配套矿山开采项目将给予积极支持；对原有合法项目，依法开展延续审批。   

二是坚决反对环保“一刀切”行为。对发现以生态环保为由，不分青红皂白地集中关停采石采砂企业的等“一刀切”行为，发现一起，督办查处一起，绝不姑息。对能够通过整改措施达到生态环保要求的企业，指导地方给予足够整改时间；鼓励暂未达到生态环保要求的砂石企业加快升级改造，实现复工复产。

三是坚决查处违反生态环境保护法律法规、破坏生态环境的开采行为。对于法律法规有明确要求的自然保护区、饮用水源保护区等管控区域，生态环境部门将继续严格监管，禁止采砂采石活动；对乱采滥挖、只开采不治理、违法排污等破坏生态、污染环境的违法开采行为，将坚决依法查处，严格督促整改。